Commissario straordinario

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Il commissario straordinario, nel diritto pubblico, è un organo straordinario dell'amministrazione. Nell'ordinamento giuridico italiano, è un ufficiale di governo nominato per far fronte a incarichi urgenti o straordinari tramite un accentramento o un aumento dei poteri e un'azione in deroga, per un tempo determinato.

Gli incarichi di commissario straordinario vennero utilizzati per la prima volta durante il governo provvisorio temporaneo istituito nei territori conquistati all'Impero austriaco. Queste figure, conosciute come "commissario regio" avevano il compito di trasportare l'organizzazione politica, amministrativa e giudiziaria dal vecchio ordinamento austriaco al nuovo del Regno d'Italia.^[1] La nomina della figura aspettava a Vittorio Emanuele II.^[2]

Durante il ventennio fascista questa figura di nomina governativa o prefettizia fu utilizzata in varie occasioni. Un esempio è quello della nomina di Renzo Ravenna come commissario straordinario a capo del Comune di Ferrara il 26 ottobre 1926.^[3]

In tempi più recenti, con la legge 23 agosto 1988, n. 400, si fissarono le sue attribuzioni. In particolare si precisò: "al fine di realizzare specifici obiettivi deliberati dal Parlamento o dal Consiglio dei ministri, o per particolari e temporanee esigenze di coordinamento tra amministrazioni statali, può procedersi alla nomina di commissari straordinari del Governo".

Nel 1997 Paolo Costa, ministro dei lavori pubblici, decide, al fine di risolvere la situazione dei cantieri bloccati, di nominare un commissario per ogni cantiere, per un totale di 152 commissari. A tal proposito, nel 2001 la corte dei conti scriveva: “Proprio la soluzione del commissariamento e i relativi criteri di retribuzione dei commissari potrebbero avere indirettamente favorito il protrarsi di fattispecie sostanzialmente prive di sbocchi”. Ossia, visto che venivano pagati proprio a causa del blocco dei cantieri, i commissari erano incentivati a mantenere la situazione esistente.^[4]

L'incarico è ricoperto da un dirigente della pubblica amministrazione italiana, ma talvolta anche una figura politica, o addirittura lo stesso organo che ordinariamente dovrebbe esercitare poteri nella materia in cui viene nominato in via straordinaria.

I commissari straordinari possono operare tramite procedure accelerate, e in deroga alla normativa vigente. Possono, ad esempio, assegnare senza bando di gara d'appalto, ma a propria discrezione, i lavori pubblici.^[5]

Il Sole 24 Ore stimò in 10.000 il numero totale dei commissari attivi nel 2009, molti dei quali nominati per far fronte a situazioni di emergenza. Secondo tale rapporto il loro numero preciso non sarebbe noto a nessuno, neanche alla Corte dei conti, che ne monitora i costi e i risultati.^[4]

Lo stesso argomento in dettaglio: Commissario prefettizio.

Istituto da tenere distinto è il commissario straordinario per la gestione degli enti locali, denominato commissario prefettizio. Viene nominato a seguito dello scioglimento del consiglio comunale, con lo stesso decreto di scioglimento, adottato dal Presidente della Repubblica su proposta del Ministro dell'interno e deliberazione del Consiglio dei ministri, in esito ad una procedura avviata dal prefetto competente per territorio. Peraltro, iniziata la procedura ed in attesa del decreto di scioglimento, il prefetto, per motivi di grave e urgente necessità, può sospendere, per un periodo comunque non superiore a novanta giorni, il consiglio e nominare un commissario per la provvisoria amministrazione dell'ente. Tale commissario assomma in sé i poteri del Sindaco, della giunta e del Consiglio e può essere affiancato da uno o più sub-commissari, ma non ha poteri speciali oltre quelli spettanti alle predette figure.

I casi di scioglimento del consiglio sono disciplinati dall'art. 141 del D.Lgs. 267/2000.

Nelle cinque regioni autonome a statuto speciale quando viene sciolto un ente locale viene invece nominato un "Commissario straordinario" che assume i poteri di giunta e consiglio, in quanto il decreto è firmato dal Presidente della Regione, su istruttoria dell'assessore alle Autonomie locali. Di solito viene scelto per l'incarico un funzionario dell'Amministrazione regionale, anche in quescenza. Possono esserci anche commissari straordinari per solo il vertice dell'ente locale o anche solo per il consiglio.^[6]

Lo stesso argomento in dettaglio: Scioglimento dei consigli comunali e provinciali per infiltrazione mafiosa.

Una particolare ipotesi di scioglimento del consiglio (o degli organi di vertice di altri enti locali) è nella legge contro le infiltrazioni mafiose negli enti locali, prevista dagli articoli 143-146 del Testo unico degli enti locali, quando emergono concreti, univoci e rilevanti elementi su collegamenti diretti o indiretti degli amministratori locali con la criminalità organizzata di tipo mafioso o su forme di condizionamento degli amministratori stessi, che compromettono la libera determinazione degli organi elettivi e amministrativi e il buon andamento delle amministrazioni comunali e provinciali, nonché il regolare funzionamento dei servizi alle stesse affidati ovvero che risultano tali da arrecare grave e perdurante pregiudizio per lo stato della sicurezza pubblica.

In questo caso lo scioglimento è disposto con decreto del Presidente della Repubblica, su proposta del Ministro dell'interno, previa deliberazione del Consiglio dei ministri, e la gestione dell'ente è assicurata non da un commissario monocratico ma da una commissione straordinaria, composta da tre membri scelti fra funzionari pubblici e magistrati (di solito due provengono dalla Carriera prefettizia e uno dai dirigenti amministrativi dell'Amministrazione civile dell'Interno). La Commissione straordinaria dura in carica da un anno a diciotto mesi, prorogabili di ulteriori sei mesi fino a due anni in totale, e a seguire fino al primo turno elettorale utile.

Questo ruolo viene utilizzato anche nella guida della aziende sanitarie del Servizio sanitario regionale. La Regione infatti può nominare un commissario straordinario per sostituire il dirigente generale di un'azienda ospedaliera o sanitaria locale. Questa figura, a differenza dei DG, non ha limiti temporali definiti.

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È stato osservato che la figura, istituzionalizzandosi e perdendo il carattere di straordinarietà, rischia di rendere permanente una gestione emergenziale della pubblica amministrazione. La loro indennità d'incarico prevede solitamente fino al 40-60% in più degli stipendi ordinari: l'esborso totale per lo Stato è calcolato in un miliardo di euro di compensi l'anno.^[5]

Il passaggio del potere dall'amministrazione ordinaria ai commissari causerebbe inoltre la perdita di due tipi di controllo sull'operato dell'amministrazione:

• il controllo democratico di assemblee elettive quali Parlamento e Consigli comunali
• il controllo giurisdizionale dei TAR e del Consiglio di Stato.

I Commissari straordinari sono comunque tenuti a rendere conto, a fine mandato, al Ministero dell'economia.^[5]

La loro nomina è statutoriamente temporanea. Ciò tuttavia risulta spesso aggirato tramite proroga o tramite limiti fittizi ("fino a fine intervento").^[5] La mancanza di un termine all'azione dei commissari straordinari ha causato l'apertura di una procedura di infrazione da parte dell'Unione europea verso l'Italia, che ha portato al divieto di proroga.^[4] Non esiste limite al numero di incarichi di commissario straordinario cumulabili dalla stessa persona. Guido Bertolaso, il più noto dei Commissari straordinari italiani, è stato allo stesso tempo Commissario straordinario per le emergenze di: terremoto, vulcani nelle Eolie, rifiuti in Campania, aree marittime di Lampedusa, bonifica del relitto della Haven, rischio bionucleare, mondiali di ciclismo, presidenza del G8 del 2009.^[5] L'istituzionalizzazione dei commissari straordinari conduce alla creazione di una "amministrazione parallela", svincolata dai controlli che subisce la PA, ma che ne replica i difetti: "Le strutture commissariali, pur avendo centomila deroghe, operano sostanzialmente come delle normalissime pubbliche amministrazioni, con tutte le lentezze delle pubbliche amministrazioni" (Silvia Coscienza – ex subcommissario tutela corpi idrici della Regione Siciliana).^[4]

Secondo Sabino Cassese, noto giurista ed esperto di diritto amministrativo, "la loro diffusione straordinaria è semplicemente la dimostrazione della incapacità delle strutture pubbliche, e fondamentalmente della dirigenza politica, di rendersi conto che esiste un problema di efficienza della pubblica amministrazione. Bisogna risolvere questo problema dove c'è, non cercando delle strade laterali".^[4]

Al 24 luglio 2024, risultano i seguenti straordinari nominati per varie esigenze.^[7]

1. Dighe di Maccheronis (NU), Monti Nieddu (CA), Medau Aingiu (CA), Cumbidanovu (NU), messe in sicurezza sul fiume Tirso (OR), sul Rio Olai (NU), sul Rio Govossai (NU), sul Rio Mannu di Pattada a Monte Lerno (SS), sul Monte Pranu sul Rio Palmas (OR): Angelica Catalano
2. Diga di Pietrarossa: Ornella Segnalini
3. Messa in sicurezza dell'acquedotto del Peschiera-Capore: Massimo Sessa

1. Completamento dell'infrastrutturazione del porto di Brindisi: Ugo Patroni Griffi
2. Terminal container di Montesyndial nel porto di Venezia: Fulvio Lino Di Blasio
3. Darsena Europa nel porto di Livorno: Luciano Guerrieri
4. Rilancio del polo della cantieristica navale nel porto di Palermo e realizzazione del sistema interfaccia Porto-Città: Pasqualino Monti
5. Realizzazione della nuova diga foranea nel porto di Genova: Paolo Emilio Signorini

1. Realizzazione centro polifunzionale "Bocca di Falco" di Palermo, realizzazione centro polifunzionale "Librino" di Catania, nuovo fabbricato di Crotone, caserma "Manganelli" e riorganizzazione dei presidi di Reggio Calabria: Francesco Sorrentino
2. Riorganizzazione dei presidi ed immobile "Campanella" di Roma: Vittorio Rapisarda
3. Riorganizzazione dei presidi di Bologna, Genova, Milano, Torino; caserma "Cardile" di Alessandria: Fabio Riva

1. Ripristino e ammodernamento Caltagirone-Gela e completamento seconda fase anello ferroviario di Palermo: Christian Colaneri
2. Raddoppio Codogno-Cremona-Mantova:^[9] Chiara De Gregorio
3. Chiusura anello ferroviario di Roma, nuova linea Ferrandina-Matera, Alta Velocità Salerno-Reggio Calabria,^[10] Alta Velocità Taranto-Potenza-Battipaglia,^[11] raddoppio Ponte San Pietro-Bergamo-Montello,^[12] potenziamento Gallarate-Rho,^[13] nuovo collegamento Bergamo-aeroporto, quadruplicamento Milano Rogoredo-Pavia:^[14] Vera Fiorani
4. Alta Velocità Brescia-Verona-Padova,^[15] potenziamento linea Venezia-Trieste, raddoppio Genova-Ventimiglia, nuova linea Roma-Pescara, potenziamento Orte-Falconara,^[16] nuovo collegamento Venezia-aeroporto, quadruplicamento Tortona-Voghera,^[14] raddoppio Empoli-Siena,^[17] nodo di Pigneto,^[18] raddoppio Lunghezza-Guidonia,^[19] quadruplicamento Ciampino-Capannelle,^[20] raddoppio Cesano-Bracciano:^[21] Vincenzo Macello
5. Ripristino linea Palermo-Milo-Trapani, Alta Velocità Palermo-Catania-Messina,^[22] bypass ferroviario di Augusta, collegamento ferroviario nel porto di Augusta: Filippo Palazzo
6. Completamento raddoppio Pontremolese: Mariano Cocchetti
7. Potenziamento linea Fortezza-Verona,^[23] variante Val di Riga^[23] e PRG di Bressanone: Paola Firmi
8. Completamento raddoppio Pescara-Bari,^[24] realizzazione delle opere relative alla tratta ad Alta Velocità Napoli-Bari,^[25] potenziamento Lamezia Terme-Catanzaro Lido: Roberto Pagone
9. Adeguamento linea Bussoleno-Avigliana-Orbassano:^[26] Calogero Mauceri

1. SS 640: Raffaele Celia
2. SS 675: Ilaria Maria Coppa
3. Cisterna-Valmontone: Antonio Mallamo
4. SS 16, SS 89, SS 647: Vincenzo Marzi
5. SS 212: Nicola Montesano
6. Collegamento della SS 194 e della SS 514: Renato Schifani (Presidente della giunta regionale della Sicilia)
7. SS 20: Nicola Prisco
8. SS 106 e E78: Massimo Simonini

1. Linea C della metropolitana di Roma e nuove linee della rete tranviaria di Roma: Maria Lucia Conti
2. Metropolitana di Catania: Virgilio Di Gianbattista

1. SS 17: Antonio Marasco
2. SS 4: Fulvio Maria Soccodato
3. SS 182: Francesco Caporaso
4. Varianti della SS 1, ponte Corleone di Palermo, SS 27: Matteo Castiglioni
5. SS 284, tangenziale di Gela, variante Trapani-Mazara del Vallo: Raffaele Celia
6. SS 28: Angelo Gemelli
7. SS 275: Vincenzo Marzi
8. SS 268: Nicola Montesano
9. SS 64, SS 42, collegamento Vigevano-Malpensa, SS 12, SS 80, SS 372: Eutimio Mucilli
10. Collegamento SS 16-porto di Ancona: Paolo Testaguzza

1. Caserma "Boscariello" di Napoli: Giuseppe D'Addato
2. Comando VV.F. di Barletta-Andria-Trani e palazzo Fienga di Torre Annunziata: Paolo Delli Veneri

• Ilaria Pavan, Il podestà ebreo. La storia di Renzo Ravenna tra fascismo e leggi razziali, Roma-Bari, Laterza, 2006, ISBN 88-420-7899-9.

• Commissario ad acta
• Commissario prefettizio
• Dirigente (pubblica amministrazione italiana)
• Legge 23 agosto 1988, n. 400
• Pubblica amministrazione italiana

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